Ein Programm von Bürgern für Bürger

Themenpapier zum FBM-Programm – Kommunen und Finanzen

Die Auswirkungen von Politik sind für jeden Menschen im unmittelbaren Wohnumfeld erlebbar. Kommunalpolitik findet vor der eigenen Haustür statt – und zwar im wahrsten Sinne des Wortes, denn schon der Bürgersteig, das Schulgebäude, der Radweg, die Sport- und Freizeiteinrichtungen bis hin zur Müllabfuhr und Abwasserentsorgung sind kommunale Angelegenheiten. Die Menschen in den Städten und Dörfern sind bereit, für Ihre Angelegenheiten auch Verantwortung zu übernehmen und Entscheidungen zu treffen. Sie wollen aber über tatsächlich relevante Themen mitbestimmen und nicht nur darüber, ob an der Friedhofsmauer nun Efeu oder wilder Wein wachsen soll. Nach Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes muss den Gemeinden deshalb das Recht zustehen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
Obwohl die Kommunen dies im Grundgesetz verankerte Recht auf kommunale Selbstverwaltung besitzen und der Bund zu gewährleistet hat, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und diesen Bestimmungen entspricht, weicht die tatsächlich gelebte Realität in vielen Kommunen in Sachsen-Anhalt stark von diesen Vorgaben ab und entspricht auch nicht den im Artikel 87 der Landesverfassung wiedergegeben Vorgaben. Demnach haben die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) und die Gemeindeverbände ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu verwalten. Nach Art. 87 Abs. 2 der Landesverfassung sind die Kommunen berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben selbständig wahrzunehmen, soweit nicht bestimmte Aufgaben im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind. Tatsächlich verfügen die Kommunen in SachsenAnhalt oftmals nicht über ausreichende Einnahmen aus eigenen Steuermitteln, Gebühren und Beiträgen, um dieses Recht aus eigener Kraft vollumfänglich umzusetzen. Die Bürger und Einwohner besonders im ländlichen Raum können mittlerweile auch ohne Blick in die kommunalen Bilanzen erkennen, wie und wo die öffentliche Infrastruktur vernachlässigt wird und öffentliche Einrichtungen oder Spielplätze verschleißen. Die tatsächlichen Lebensverhältnisse in den ländlichen Gemeinden und die Finanzausstattung der Kommunen entsprechen nicht (mehr) den im Grundgesetz und der Landesverfassung enthalten verfassungsrechtlichen Vorgaben.
Räumliche Gerechtigkeit durch Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse: Auch wenn die Lebensverhältnisse in Deutschland unterschiedlich ausgeprägt sind, müssen entsprechend den verfassungsmäßigen Vorgaben allen Bürgern unabhängig von ihrem Wohnort faire Chancen auf echte Teilhabe ermöglicht werden. Es geht hierbei letztendlich auch um räumliche Gerechtigkeit. Im ländlichen Raum sind Gerechtigkeitsfragen mit einem Raumbezug verbunden, da es hierbei insbesondere um die Verfügbarkeit, Zugänglichkeit und Erreichbarkeit einschlägiger Infrastrukturen und Dienstleistungen geht. In Anbetracht der hierzu bestehende Diskrepanzen in der Lebensrealität, hat die Bundesregierung die „Kommission für gleichwertige Lebensverhältnisse“ eingesetzt, die bis zum Herbst 2019 weitergehende Vorschläge unterbreiten soll wie es zukünftig gelingen kann, trotz einer guten Gesamtlage in der Bundesrepublik der sehr unterschiedlichen Entwicklung innerhalb den ländlichen Regionen Deutschlands entgegenzuwirken. Diese Herangehensweise auf Bundesebene entbindet die Landespolitik nicht von eigenen Anstrengungen zum Erreichen der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse.

Der Landkreistag fordert deshalb die Landesregierung Sachsen-Anhalts auf, die Landkreise (hierzu gehören auch die Städte und Gemeinden) in den ländlichen Räumen stärker zu unterstützen. Bereits mehrfach hat der Landesrechnungshof auf die mangelhafte Finanzausstattung der Kommunen und der hieraus resultierenden Vernachlässigung der öffentlichen Infrastruktur hingewiesen. Es stellen sich hierbei grundsätzliche Fragen: Woran wird eine auskömmliche Finanzausstattung der Kommunen bemessen? Wann werden aus Sicht der Verantwortungsträger auf Landes- und Bundesebene die Mindestschwellen in der Qualität von Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge und der Chancengewährung unterschritten, so dass Interventionsbedarf besteht? Wer muss dann wie intervenieren? Um all diese Fragen klären zu können, sind als Diskussions- und Entscheidungsgrundlage detaillierte Informationen über die Qualitäten der räumlichen Ausstattung erforderlich. Die FBM fordert deshalb ein vom Land initiiertes und finanziertes dezentrales Regionalmanagement, welches ausgehend von einer grundlegenden Analyse darauf ausgerichtet ist, die Schwächen einer Region möglichst zu kompensieren und die vorhandenen Stärken zu sichern und weiter zu verbessern. Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse muss im unmittelbaren Lebensumfeld der Menschen spürbar und erlebbar sein. Wachsende Missstände sind mitverantwortlich für Politikverdrossenheit und Demokratiedefizite.
moderne und funktionierende kommunale Infrastrukturen: Unser Wohlstand in Deutschland und die internationale Wettbewerbsfähigkeit als Industrienation basiert auf einer modernen Infrastruktur und qualifizierten Beschäftigten. Neben den Investitionen auf Bundes- und Landesebene müssen die kommunalen Investitionen an den Anforderungen zum Erhalt und Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur zur Daseinsvorsorge ausgerichtet sein. Die Kommunen sind verantwortlich für wichtige Bereiche der öffentlichen Versorgung, wozu auch Bildung (Kindertagesstätten und Schulen), die Wasser- und Energieversorgung oder die kommunalen Verkehrswege und Freizeiteinrichtungen gehören. Eine funktionierende kommunale Infrastruktur ist als Garant für gesellschaftliche Teilhabe und weitergehend auch für das Wohlbefinden und die Gesundheit aller Bürger anzusehen. Wachsende regionale Ungleichheiten sind deshalb bei den kommunalen Investitionen zu vermeiden. Die soziale Infrastruktur im Bereich der Daseinsvorsorge muss fortlaufend an die sich ergebenden gesellschaftlichen Anforderungen angepasst werden. Die Herausforderungen der Zukunft sind vielfältig angesichts des demographischen Wandels und vor dem Hintergrund der beschlossenen Energiewende. Es ist schon alarmierend, wenn im Anbetracht mangelnder Finanzausstattung oftmals nur noch vom Sanierungsstau in den öffentlichen Einrichtungen gesprochen wird und dabei von einem Anspruch auf moderne Ausstattung in den Schulen oder Kitas oder umweltfreundliche Heiz- und Kommunaltechnik gar nicht mehr die Rede ist.
Auch wenn es Deutschland auf den ersten Blick wirtschaftlich gut geht, zeigen sich beim genaueren Hinsehen Risse im Fundament der Sozialen Marktwirtschaft. Kaum eine europäische Region wird in den nächsten Jahren so sehr vom Rückgang und von der Alterung der Bevölkerung betroffen sein, wie die ostdeutschen Flächenländer und hierbei insbesondere die strukturschwächeren ländlichen Regionen. Deshalb sind hierfür neue Wege in der Daseinsvorsorge zu erproben und entwickeln (Vorreiterrolle für Gesamtdeutschland). Eine funktionierende kommunale Infrastruktur auch als Basis für die erfolgreiche Tätigkeit von Vereinen und Initiativen vermindert Frustration und kann somit einem Leerlaufen der Demokratie entgegenwirken. Die von der FBM angestrebte „Politik für Bürger von unten nach oben“ kann nur dann erfolgreich verwirklicht werden, wenn die Eigenverantwortung der Kommunen auch mit genügend Eigenmitteln in auskömmlicher Finanzausstattung einhergeht.

Anstatt vorausschauender Entwicklungspolitik im Ergebnis einer sachgerechten Analyse und Beantwortung der fundamentalen Fragen auszurichten, wurden seitens des Landes in den letzten Jahrzehnten Gemeinden fusioniert und staatliche Verwaltungsstrukturen (auch Polizeidienststellen und Gerichte) ausgedünnt. Die FBM fordert ein Ende des immensen Vergrößerungs-Eifers, der Landesregierungen in den vergangenen Jahrzehnten angetrieben hat, ohne dass hierbei im Nachgang je die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit derartiger Reformen auch tatsächlich nachgewiesen wurde.
Finanzausstattung der Kommunen: Die Finanzierung der Landkreise und Gemeinden ist auskömmlich anhand der zu erbringenden Aufgaben zur Daseinsvorsorge und definierter Mindeststandards auch in ländlichen Regionen auszugestalten. Hierzu gehören angemessene freiwillige Aufgaben innerhalb der örtlichen Gemeinschaft. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung ist zu vermeiden. Kommunale Entschuldungen können dauerhaft nur im Gleichklang mit finanziellen Umschichtungen erfolgen. Gerade in unseren ländlichen Regionen müssen übergreifend Mindestanforderungen für die Infrastruktur festgelegt werden, um somit die Lebensqualität im ländlichen Raum zu sichern.
Durch die Zweckbestimmung von Fördermitteln und den mit den Förderprogrammen verbundenen Bewilligungsanforderungen dürfen keine abweichenden Standards festgelegt werden, soweit diese bereits formal gesetzlich geregelt sind. Mit einer erhöhten Festlegung einer Mindestschülerzahl (z. B. 100 Schüler für Grundschulen) im Fördermittelprogramm Stark III für Schulsanierung wird seit Jahren durch die Landesregierung die gesetzliche Vorgabe von 60 Schülern als Mindestschülerzahl für eigenständige Grundschulen in Sachsen-Anhalt missachtet. Die Überprüfung zum Umfang und Struktur des kommunalen Finanzausgleichs ist als ständige Aufgabe anzusehen. Das bestehende Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben (trotz zurückgestellter Ersatzinvestitionen und Reparaturen) führte zu einer besorgniserregenden Ausweitung der kommunalen Kassenkredite, die wie eine Kontoüberziehung wirken und keine dauerhafte Lösung darstellen.
Im Bereich der Daseinsvorsorge, muss z. B. dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Erfüllung von Aufgaben der Daseinsvorsorge durch Private anstelle der Erfüllung von Daseinsvorsorgeaufgaben durch staatliche (kommunale) Unternehmen spezifische Missbrauchsgefahren mit sich bringen, denen auch unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit Rechnung getragen muss. Soweit im ländlichen Raum nicht genügend Marktanreize vorhanden sind, müssen den Kommunen mehr Spielräume für eine wirtschaftliche Betätigung/Beteiligungen zugestanden werden, um die Erfüllung von Daseinsvorsorgeaufgaben im Rahmen von Eigengesellschaften oder sonstigen Initiativen zu gewährleisten. Analog den Wohnungsgenossenschaften könnten z. B. lokale Energiegenossenschaften Aufgaben wie kleine Stadtwerke übernehmen. Energie kann dann dezentral in Solar- oder Geo-Thermie-Anlagen oder auch Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen erzeugt werden. Ergänzend ist hierzu die Nutzung gemeinsamer großer Batteriespeicher denkbar, was eine verbrauchernahe Energieerzeugung in einer besonders nachhaltigen Art- und Weise ermöglichen könnte. Andere Anwendungsbereiche wie lokale Dorfladengenossenschaften, Netzwerkgenossenschaften oder Nahverkehrsinitiativen sind hierbei auch denkbar. Es ist nicht gerechtfertigt, dass auf dem Land die gleichen gesetzlichen Vorgaben in Bezug auf Einschränkungen zur wirtschaftlichen Betätigung gelten, wie z. B. für Großstädte und Ballungszentren. Hierbei erfolge trotz unterschiedlicher Voraussetzungen und Bedürfnisse eine Gleichsetzung, die die ländlichen Regionen zusätzlich benachteiligen.

Zu eigenen Lösungen im ländlichen Raum kann man nur gelangen, wenn den Kommunen auch Freiräume zugestanden werden. Insoweit sind entsprechende einschränkende Regelungen zur wirtschaftlichen Tätigkeit der Kommunen im Bereich der Erfüllung von Daseinsvorsorgeaufgaben durch privatrechtlich oder genossenschaftsrechtlich organisierte Gesellschaften zu lockern.
ergänzende Einzelforderungen:
–  Stärkung der Selbstverwaltungshoheit der Gemeinden durch eine angemessene Finanzausstattung und klare Primärzuständigkeiten in der Daseinsvorsorge. Hierzu beinhaltet auch erleichterte Vorgaben zur Zulässigkeit wirtschaftlicher Unternehmen und Beteiligungen in den Regelungen gem. §§ 128 ff. Kommunalverfassungsgesetz Sachsen-Anhalt.
–  Sämtliche Querfinanzierungen/Umlagen müssen auf den Prüfstand. Ein Landkreis muss in der Lage sein, seine Finanzausstattung in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu ermitteln und zu bewerten. Dazu gehört auch die hinreichende Analyse zur Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden.
– Sachsen-Anhalt benötigt ein verbessertes und übersichtlicheres Fördermittelmanagement, insbesondere zur Steuerung eines kontinuierlichen und vollständigen Mittelabrufes aus den EU-Töpfen und den Bundesfördermittelprogrammen.

Vor allem die kommunale Infrastruktur wird seit Jahren auf Verschleiß gefahren. Die kontinuierlich zurückgehenden kommunalen Sachausgaben bei den Kommunen in Sachsen-Anhalt führen mittel- bis langfristig zu einer Vernachlässigung der Infrastruktur und in der Folge zu einer Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung. In solchen „Entleerungsgebieten“ entsteht ein politisches Vakuum, in welchem sich weitgehend unbemerkt von der Politik ein populistisch-fremdenfeindliches Klima entwickeln kann. Auch die zahlreichen Einzelförderungen auf Grundlage der unzähligen Förderprogramme und gesetzlichen Vorgaben (z. B. Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung, Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Entflechtungsgesetz, Konjunkturprogramm und Schlaglochprogramm) konnten die kommunale Investitionsschwäche bisher nur abmildern aber den Anstieg im strukturellen Investitionsstau nicht dauerhaft begrenzen.
nationaler Aktionsplan für nachhaltige kommunale Investitionen: Die FBM fordert von den Verantwortungsträgern auf Bundes- und Landesebene zur Überwindung der kommunalen Investitionsschwäche einen umfassenden nationalen Aktionsplan für nachhaltige kommunale Investitionen zu ermöglichen. Dabei sind zur dauerhaften Stärkung der kommunalen Investitionstätigkeit kurz- und mittelfristig insbesondere folgende Ziele zu erreichen:
1. Es gilt mehr kommunale Investitionen auf Grundlage einer angemessenen Finanzausstattung zu ermöglichen.
2. Dazu ist eine weitere Entlastung der Kommunen von Sozialausgaben durch den Bund erforderlich, da die gestiegenen Sozialausgaben nicht durch die Kommunen zielgerichtet beeinflusst werden können.
3. Notwendig ist hierfür auch mehr Umverteilung öffentlicher Mittel zugunsten der wirtschafts- und investitionsschwachen Kommunen im Rahmen einer Neuausrichtung des Länderfinanzausgleichs und innerhalb bzw. ergänzend zum Finanzausgleich in SachsenAnhalt.

Die Bemühungen des Bundes zur Förderung von Investitionen in finanzschwachen Kommunen durch Einrichtung eines Sondervermögens „Kommunalinvestitionsfond“ und die Bundesinitiative für Schulsanierungen, kann sowohl von der Höhe als auch vom Vorgehen nur als ein Anfang nicht aber als eine Lösung des Grundproblems der mangelnden Finanzausstattung auf kommunaler Ebene angesehen werden. Solche einmaligen Hilfspakete schaffen keine langfristigen Perspektiven sondern füllen nur die größten finanziellen Schlaglöcher.
Es kommt bei einer angemessenen kommunalen Finanzausstattung darauf an, dass die Menschen in ihrem Lebensumfeld durch verbesserte Leistungen in der Daseinsvorsorge Veränderungen verspüren. Dies funktioniert insbesondere durch besseren Nahverkehr, bessere Schulen und Kindertagesstätten (mit ausreichendem Personal) und angemessene sonstige öffentliche Leistungen.
Entlastung der Kommunen durch Umverteilung der sozialen Gesamtlasten: Der Bedarf und die Kosten für das steuerfinanzierte soziale Förder- und Fürsorgesystem sind in den letzten Jahren gestiegen. Die Tendenz der steigenden Kosten des Sozialbudgets, die deutschlandweit immerhin fast ein Drittel des Bruttoinlandsprodukts ausmachen, kollidiert daher naturgemäß auch mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung auf kommunaler Ebene, soweit eine angemessene Finanzausstattung nicht gewährleistet ist.
Hinzu kommt der Umstand, dass im Zuge der Umgestaltung der Arbeitswelt (Digitalisierung, Automatisierung u.a.) die Anzahl der abhängigen Beschäftigungsverhältnisse als Hauptgrundlage der Finanzierung der Sozialsysteme und Besteuerung rückläufig ist und auch deshalb verstärkt steuerfinanzierte Umverteilungen erfolgen müssen (Nachhaltigkeit aufgrund einer verbreiterten Finanzierungsbasis). Diese Entwicklungen haben im Nachgang auch Auswirkungen auf die gesamtstaatliche Aufteilung zur Refinanzierung von Sozialausgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.
Bei den gestiegenen Ausgaben der Kommunen gerade im Sozialbereich handelt es sich nicht um eine kurzzeitige Ausgabenspitze, sondern um eine über die mittlere Frist andauernde Niveauverschiebung. Dies beruht auch nicht zuallererst auf flüchtlingsbedingte Mehrausgaben und Mehrbelastungen, sondern auf eine allgemeine Schieflage in den Zuwächsen beim Einkommens- und Vermögensaufkommen in Deutschland. Die Bundes- und Landesbeteiligung an den zumeist in kommunaler Zuständigkeit liegenden Sozialhilfeleistungen ist dauerhaft zu erhöhen. Im Zusammenhang mit der Reform der Unterhaltsvorschussleistungen wurde gleichzeitig erkennbar, dass es hierbei nicht immer nur um einen Ausgleich der Mehrbelastungen aus der Refinanzierung von erhöhten Leistungen geht, sondern auch um eine angemessene Refinanzierung des mit der Umsetzung von Sozialreformen zumeist einhergehenden erhöhten Personalbedarfs.
Zur Fortentwicklung der strategischen Rahmenbedingungen für eine ganzheitliche Arbeitsmarktpolitik ist es zudem erforderlich, dass die Existenz und Notwendigkeit eines sozialen Arbeitsmarktes in regional differenzierender Ausprägung anerkannt wird. In die Arbeitsmarktpolitik ist deshalb auch die Förderung von arbeitsmarktfremden, aber gesellschaftsrelevanten Zielen (Bürgerarbeit u.a.) als dauerhaftes Förderinstrument einzubeziehen.

Stärkung der kommunalen Mitbestimmung: Eine funktionierende Demokratie erfordert die Mitbestimmung und Mitgestaltung der Menschen im unmittelbarem Lebensumfeld auf der kommunalen Ebene. So wie ein Baum nur mit starken Wurzeln gedeihen und langfristig bestehen kann, so hat Sachsen-Anhalt nur mit starken (finanziell auskömmlich ausgestatteten) Kommunen eine positive Lebens- und Entwicklungsperspektive. Mitbestimmung durch Bürgerbeteiligung funktioniert dann, wenn es gelingt vom Stammtisch zum Runden Tisch zu kommen. Menschen wollen gestalten statt gestaltet zu werden.
Die FBM hat deshalb „Thesen zur Stärkung der kommunalen Mitbestimmung“ beschlossen und möchte damit auf die notwendige Fortentwicklung innerhalb stabiler Gemeindestrukturen hinwirken. Notwendig ist hierfür eine Fortentwicklung des Kommunalverfassungsrechts in Sachsen-Anhalt, zugunsten von mehr direkter Demokratie und Bürgernähe. Im Kommunalwahlrecht ist die Einführung ortschaftsbezogener Wahlgebietsregelungen zu ermöglichen um dadurch eine regionalisierte Repräsentanz in den gemeindlichen Vertretungen zu fördern.

ergänzende Einzelforderungen:
- Ausbau eines sozialen Arbeitsmarktes mit gesellschaftsrelevanten Zielstellungen, besonders in strukturschwachen Regionen.
 Mehr Politikgestaltung von Unten nach Oben – „Basisdemokratie“ u. a. durch verpflichtende regionale Bürgerdialoge mit Vertretern der Regierung
- Schaffung zusätzlicher Einwohner-Anhörungsverpflichtungen und Erweiterung der gesetzlichen Vorgaben zum Katalog der Angelegenheiten für mehr direkte Mitbestimmungsmöglichkeiten
- Zulässigkeit bestimmter freiwilliger Aufgaben auch in Zeiten einer Haushaltskonsolidierung (bis max. 3% vom gemeindlichen Ergebnisplan)
- Den Ortschaften mit Ortschaftsrat ist ein über die Vereinsförderung hinausgehendes gesetzlich normiertes „Ortschaftsbudget-Recht“ einzuräumen, soweit die Einheitsgemeinden über einen ausgeglichenen Haushalt verfügen.